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1990年代の半ば以降就業の二極化が進んだ。雇用が不安定化し、貧困層と失業者へのジョブマッチング機能と、潜在的な失業層・生活困窮者への自治体と職業紹介所との連携にも期待が高まった。
支援員への調査の結果、支援制度と運用の実態には改善の余地があった。生活保護受給者は、時間制約が小さく、最低限の生活が維持されて就職意欲が低い。就職意欲の喚起は十分でない。失業者は、再就職への意欲が高く、多くが雇用保険制度に頼らずに就職する。失業者に近い生活困窮者は、就職意欲は高くても、生活が不安定で、切羽詰まって相談に来る。生活保護の一体的支援、困窮者自立支援と雇用保険制度は、どれも緊急性に対しては十分ではない。
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